Le Brexit : un sacrifice de la paix irlandaise ?

Manifestation à Belfast le 29 mars 2017 contre l’apparition d’une frontière entre les deux Irlandes. Crédit photo : Charles McQuillan/ GETTY

En 1981, Michel Sardou chantait « que le jour viendra, il est tout près où les Irlandais feront la paix autour de la Croix ». Au bout de trente ans de guerre civile ayant causé près de 3 500 morts, la paix est enfin arrachée. Cette paix que l’on croyait durable se retrouve aujourd’hui menacée par le Brexit.

Le 10 avril 1998, à Belfast, le Taoiseach irlandais Bertie Ahern, le Premier ministre Tony Blair et les représentants des nationalistes et des unionistes ont signé l’Accord du Vendredi Saint. Pour la première fois, le Royaume-Uni admet que les deux Irlandes puissent être réunies. Londres n’est cependant pas prête à abandonner sa souveraineté sur l’Irlande du Nord. Dès lors, la réunification suppose une volonté politique des deux côtés de la frontière. Londres reconnaît cependant la particularité du territoire. Le gouvernement britannique accorde à Belfast une assemblée locale qui détient d’importantes compétences. Cette assemblée désigne un exécutif local dont la composition est originale. Cette dernière n’obéit pas au principe majoritaire mais suit une logique de partage du pouvoir. Les postes sont répartis entre les communautés protestante et catholique. Afin de pérenniser l’accord, l’Union européenne s’en est portée garante.

Cet accord est une réussite formidable : l’Irlande du nord est en large mesure pacifiée, l’IRA et les groupes unionistes ont déposé les armes. Cet accord de paix demeure malgré tout précaire : l’existence du gouvernement décentralisé suppose un accord de coalition entre les Unionistes protestants et les Indépendantistes catholiques. Cette coalition n’émerge pas naturellement. Depuis le 16 janvier 2017, l’Exécutif nord-irlandais n’est plus pourvu, Sinn Fein, le premier parti d’opposition, refusant de nommer un vice-premier ministre. Sinn Fein, ancienne figure politique de l’IRA, est en désaccord avec la majorité unioniste quant aux politiques sociales nécessaires à cette région désindustrialisée et appauvrie. Londres et Dublin encouragent fortement les deux principaux partis à conclure rapidement un accord de coalition. Lors de la rencontre le 13 février dernier, Theresa May et Leo Varadkar ont annoncé qu’un accord serait prochainement conclu.

La crise politique nord-irlandaise ne suffit pas à elle-seule à menacer la paix. La décision britannique de quitter l’Union européenne représente une menace bien plus grave pour la stabilité de la région. Le 23 juin 2016, le peuple britannique a décidé à une courte majorité de sortir de l’Union européenne que le Royaume-Uni avait fini par intégrer en 1973. Notifiée le 29 mars 2017 par Theresa May, la décision de retrait ouvre un délai de deux ans pendant lequel, les États-membres de l’Union négocient la sortie du Royaume-Uni. À défaut d’accord, passé ce délai, le Royaume-Uni perdra l’ensemble de ses droits et obligations inhérents à sa qualité de membre de l’Union. Ce délai peut être rallongé. Cependant, aux termes de l’article 50 du TUE, l’allongement du délai suppose l’unanimité des États membres de l’Union. La France a annoncé son refus catégorique d’étendre ce délai.

Infographie BIG pour le journal Libération – source : liberation.fr

Évidemment le Brexit est un enjeu majeur pour le Royaume-Uni tout entier, mais il revêt une importance cruciale en Irlande à raison, d’une part, de la garantie apportée par l’Union européenne à l’Accord du Vendredi Saint et d’autre part, de l’existence d’une frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Si la décision de retrait du Royaume-Uni n’emporte aucune conséquence quant à la garantie apportée par l’Union européenne à l’Accord du Vendredi Saint, ce retrait n’est pas sans conséquence pour les relations intra-irlandaises. Le Brexit risque de transformer la frontière intra-irlandaise en frontière extérieure de l’Union (I). Theresa May, sous pression de Dublin qui, à l’image de tous les États membres de l’Union, dispose d’un veto sur l’accord de divorce, et des dix députés du Democratic Unionist Party (DUP) sur lesquels elle repose pour se maintenir au pouvoir, devra essayer de résoudre une équation impossible pour garantir à la fois la paix en Irlande du Nord et le Brexit (II).

      • Au sein de l’île irlandaise, une frontière extérieure de l’Union

Depuis le Government of Ireland Act 1920 voté par Westminster, la frontière entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord est une frontière internationale d’un genre particulier : la circulation entre les deux États fut relativement simple pour les Irlandais et les Britanniques. Sauf pendant la seconde guerre mondiale, les Britanniques et les Irlandais n’avaient pas besoin de passeport.

Le 1er janvier 1973, la République d’Irlande et la Grande-Bretagne intègrent les Communautés européennes. Les deux pays ont ratifié l’Acte unique européen le 17 janvier 1986 qui affirme notamment deux libertés fondamentales : la libre circulation des marchandises et des services, et la libre circulation des personnes. Au 1er janvier 1993, le marché unique entre en vigueur : la frontière entre l’Irlande et le Royaume-Uni s’efface en théorie pour les ressortissants de ces deux États. Cependant, en raison des Troubles en Irlande du Nord, des contrôles stricts sont instaurés à la frontière par l’Armée britannique afin notamment de lutter contre l’IRA. L’Accord du Vendredi Saint met fin à la période de Troubles et permet l’achèvement du marché unique entre les Îles britanniques. Aujourd’hui, rien ne marque la frontière si ce n’est la différence de devise : le Royaume-Uni ayant conservé la livre sterling. En somme, grâce à l’Accord du Vendredi Saint, le Royaume-Uni et l’Irlande ont créé entre eux une sorte d’espace Schengen permettant une circulation fluide de tous ceux entrés légalement sur leur territoire.

En raison du Brexit, le 29 mars 2019, la frontière entre les deux États deviendra une frontière extérieure de l’Union. Qu’est-ce qu’une frontière extérieure de l’Union ? Ce n’est pas simplement la limite géographique de l’Union européenne ; c’est aussi et surtout la limite à partir de laquelle le droit européen cesse de s’appliquer. Là où cesse la liberté de circulation des personnes. Là où cesse la liberté de circulation des marchandises et capitaux. S’il n’existe pas de régime juridique propre à la notion de frontière extérieure de l’Union, il est nécessaire de s’intéresser d’une part à la notion de « pays tiers » et d’autre part à l’accord qui sera obtenu entre le Royaume-Uni et les États membres de l’Union.

Le TUE distingue entre les États-membres de l’Union qui ont à leur charge un ensemble d’obligations et de droits, et les « pays tiers ». Les relations avec les « pays tiers » sont déterminées par les accords commerciaux signés entre l’Union et l’État en question. Cependant, en l’absence d’accord, les ressortissants des pays tiers ne disposent en principe pas de la liberté de circulation, que ce soit la liberté de circulation des travailleurs ou celle inhérente à la qualité de citoyen de l’Union.

Là est donc tout l’enjeu de l’accord en cours de négociation par Theresa May. Dublin et Londres ont affirmé leur volonté de voir se maintenir la liberté de circulation des personnes entre les deux territoires tandis que la Commission européenne reconnaît que ne doit pas se constituer entre les Irlandes une « hard border ». Une hard border est une frontière internationale qui est fortement contrôlée par les douanes. Il faut bien comprendre l’importance des relations transfrontalières entre l’Ulster et l’Éire : marchandises et personnes circulent librement quotidiennement. Surtout plus que l’enjeu économique, les responsables britanniques craignent un regain des violences nationalistes en Irlande du Nord. La crainte de l’émergence d’une frontière formelle ainsi que la crise politique que traverse l’Irlande du Nord risquent de faire renaître un fort mouvement indépendantiste soutenu par la population catholique. Ce risque est d’autant plus grand qu’une majorité d’Irlandais du Nord (55,8%) ont voté en faveur de l’appartenance à l’Union. Le statut de frontière extérieure est un tel repoussoir que cela oblige Theresa May à obtenir le meilleur statut possible pour le Royaume-Uni et plus particulièrement pour l’Irlande du Nord. Or, la Première ministre conservatrice est confrontée à une équation qui l’amènera à sacrifier l’Irlande du Nord. La seule variable est de savoir si ce sacrifice interviendra à court ou à long terme.

      • L’impossible équation de Theresa May

Conférence de presse de Theresa May et Leo Varadkar du 19 juin 2017 . Source :www.gov.uk

L’Accord du Vendredi Saint prévoit la réunification des deux Irlandes dans un avenir proche. Mais puisqu’en préambule, l’Accord reconnaît qu’une majorité existe en Irlande du Nord en faveur de l’appartenance au Royaume-Uni, il est convenu que l’Irlande du Nord demeurerait britannique tant qu’il n’existera pas une majorité, en Irlande du Nord et en République d’Irlande, favorable à la réunification. L’Accord prévoit l’organisation de referenda dans les deux territoires irlandais pour formaliser la réunification. Il s’agit de l’expression la plus simple du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes affirmé par la Charte des Nations Unies.

En 1998, la majorité en Irlande du Nord était protestante et donc proche du Royaume-Uni tandis que les Catholiques, minoritaires, étaient plus favorables à la réunification. Aujourd’hui, cet équilibre tend à se modifier. Lors du recensement opéré en 2011, seuls 48,5% des résidents nord-irlandais se sont revendiqués britanniques tandis que 57,8% des résidents nord-irlandais se revendiquaient soit irlandais soit nord-irlandais.

En dépit de ces données sociologiques, la réunification n’est pas à l’ordre du jour. Plusieurs facteurs expliquent pourquoi la réunification demeure encore aujourd’hui impossible. En plus des considérations économiques, trois considérations semblent prépondérantes :

  • D’abord, il semble peu probable que Londres accepte la perte de l’Irlande du Nord. Il faut être conscient que la majorité de l’establishment conservateur, qui est actuellement au pouvoir, percevait dans le Brexit une perte significative de pouvoir et de prestige pour le Royaume-Uni. Il est évident que la perte de l’Irlande du Nord sera perçue à Londres comme une perte inacceptable de prestige alors qu’émerge au Royaume-Uni un débat sur ce qu’être britannique. Surtout, l’indépendance donnée à l’Irlande du Nord émergera comme un précédent dangereux menaçant le futur du Royaume-Uni. L’Écosse réclame son indépendance depuis de nombreuses années. Pour les indépendantistes portés par Nicola Sturgeon, le résultat du référendum sur le Brexit a effacé le résultat du référendum sur l’indépendance de l’Écosse de 2014. Le gouvernement central pourra difficilement refuser à Édimbourg l’organisation d’un nouveau référendum s’il accorde à Belfast l’indépendance. Il existe aussi un mouvement indépendantiste au Pays de Galles qui, même s’il est moins vigoureux que celui écossais, pourra s’appuyer sur ce précédent. En somme, l’avenir est trouble pour le futur du Royaume-Uni

  • La seconde raison est plus pragmatique et tacticienne. Le 3 mai 2017, Theresa May décida de dissoudre la Chambre des Communes afin de renforcer sa majorité conservatrice. Les sondages annonçaient à l’époque une débâcle des travaillistes et une large majorité pour les conservateurs. Cependant, lors des élections générales du 8 juin 2017, le Parti conservateur perd sa majorité absolue et ne conserve qu’une faible majorité relative. Pour ne pas former un gouvernement minoritaire, par essence instable, Theresa May doit trouver un allié. Les Libéraux-démocrates, alliés du Parti conservateur, ont d’emblée refuser de s’allier aux conservateurs puisqu’ils défendent le maintien dans l’Union européenne. Faute d’alliés voulant entrer en coalition avec les conservateurs, Theresa May a dû se tourner vers le DUP, un parti nord-irlandais très conservateur. Le 26 juin 2017, le DUP signe avec les conservateurs un accord de soutien sans participation permettant aux conservateurs de se maintenir au pouvoir. Le maintien du soutien du DUP suppose de la part des conservateurs le maintien de l’union entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Sans le soutien du DUP, le gouvernement de Theresa May devra démissionner. L’imminence du 29 mars 2019 rend impossible la convocation de nouvelles élections générales. Autrement dit, le DUP est en position de force.

  • Enfin, il n’est pas certain qu’il existe en Irlande du Nord une majorité en faveur de la réunification. Du moins cette réunification ne se passerait pas sans heurts. En décembre 2012, la décision de la mairie de Belfast de ne plus faire voler l’Union Jack sur l’Hôtel de ville avait provoqué de violentes manifestations démontrant, s’il en était encore nécessaire, l’attachement des Irlandais du Nord à la Grande-Bretagne.

Ce développement nous conduit à s’interroger sur la question de savoir si le maintien du statu quo est possible.

Il est totalement loisible à l’Union européenne et au Royaume-Uni de négocier un accord prévoyant, entre les deux Irlandes, la liberté de circulation des marchandises et des capitaux et celle de circulation des personnes. Mais cela est peu probable. La liberté de circulation des marchandises pose de nombreux problèmes juridiques et politiques. Permettre la liberté de circulation des marchandises entre les deux Irlandes, c’est les soumettre au droit de l’Union en termes de normes de sécurité, d’interdiction de produits, etc. En conséquence, l’Irlande du Nord voire le Royaume-Uni dans son intégralité seront soumis non seulement au respect des obligations résultants du droit de l’Union sans qu’aucun représentant britannique n’ait pu participer au processus d’adoption des normes, mais également au respect des prescriptions de la Cour de justice de l’Union européenne. Or, ce fut là l’un des principaux arguments de ceux qui ont fait campagne pour la sortie de l’Union européenne dont le slogan était « take back control ». Pour ne pas être complétement désavoués, ceux favorables au Brexit pourraient imaginer que seule l’Irlande du Nord serait soumise à ces prescriptions. Cela reviendrait à déplacer la frontière en Mer d’Irlande ce que le DUP refuse et ce qui nourrirait encore davantage les velléités indépendantistes en Irlande du Nord. La liberté de circulation des personnes pose en soi moins de problème, la République d’Irlande ne faisant pas partie de l’espace Schengen. Mais il est assez peu probable que, malgré la pression de Londres et de Dublin en ce sens, l’Union européenne accorde cette libre circulation sans contrepartie notamment à l’égard des ressortissants européens vivant et travaillant en Grande-Bretagne.

CONCLUSION

Pendant tout le XXe siècle, l’Irlande a vécu dans un état de guerre civile presque constante. Lorsqu’est signé en 1998 l’Accord du Vendredi Saint, on pense avoir définitivement réglée la question irlandaise. C’était sans compter sur le Brexit. Si le Brexit ne se limite pas à la seule Irlande du Nord, il semblait important de mettre en exergue cet aspect de la question. L’Irlande du Nord est un concentré de tous les enjeux des négociations entre le Royaume-Uni et l’Union : les relations économiques, les interdépendances culturelles et humaines. L’originalité de ce territoire est qu’il est le concentré de l’histoire commune entre l’Irlande et la Grande Bretagne.

Au cours des négociations, les juristes et responsables politiques européens devront à la fois être chirurgiens et tailleurs. Chirurgiens parce qu’ils devront défaire 46 ans d’intégration européenne. Tailleurs parce qu’ils devront dessiner et mettre au point un accord original avec le Royaume-Uni. Comme l’illustre la question irlandaise, parvenir à cet accord est une tâche herculéenne. Il ne faut ni s’aliéner le Royaume-Uni qui demeure l’un des principaux partenaires de l’Union européenne, surtout en matière de défense, ni accorder aux Britanniques tous les avantages d’une participation à la construction européenne sans en partager les obligations sans quoi, à l’Est, de nombreux États notifieront également leur décision de retrait. Voilà un savant mélange qui devra être réalisé. De quoi nourrir les travaux des juristes, des politologues et des spécialistes des relations internationales pour quelques temps.

Christophe Richer

M1 Droit/Relations Internationales et membre de l’association


Pour approfondir la question :

  • Sur la lutte armée en Irlande du Nord, regarder The Boxer sorti en 1997 réalisé par Jim Sheridan.
  • Il n’existe pas pour le moment de littérature académique sur le sujet. Il est donc intéressant de suivre sur le sujet les communications faites par le gouvernement britannique, celui irlandais et par la Commission européenne.

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