Droits de l’Homme et Élections au Pakistan : un diptyque utopique ?

L’association des Jeunes internationalistes a le plaisir de publier aujourd’hui une étude sur les élections au Pakistan, rédigée par Nordine DRICI, Président de l’association Planète réfugiés – droits de l’homme. Il est également le directeur du cabinet d’expertise ND Consultance.

Introduction

État né en 1947 de la partition avec l’Inde (taqseem e-hind), deuxième nation musulmane dans le monde après l’Indonésie, le Pakistan demeure un pays fascinant, empreint de multiples paradoxes, en particulier sur le plan politique et sociétal. Fort de plus de 207 millions d’habitants selon le dernier recensement national de 2017, le pays a organisé des élections parlementaires le 25 juillet dernier dans ses quatre provinces, à savoir le Pendjab, le Sindh, le Khyber Pakhtunkhwa (y compris les zones tribales administrées par le gouvernement fédéral après la fusion de 2018) et le Balouchistan, à l’exclusion des régions de l’Azad Jammu, du Kashmir et du Gilgit Baltistan.

Si ces élections du 25 juillet 2018 constituaient un véritable test concernant le processus démocratique en cours depuis 2008, alors que l’histoire contemporaine du Pakistan reste encore très marquée par une violence politique diffuse qui s’est manifestée par une série de coup d’États et plusieurs assassinats, il n’en reste pas moins que ces élections, une fois n’est pas coutume, n’ont pas, pour une kyrielle de raisons et de facteurs qui seront analysés dans cet article, permis aux franges les moins représentées et les plus marginalisées des électeurs pakistanais de participer à ce processus démocratique.

Le Pakistan et le droit international des droits de l’Homme sur le plan de la participation politique

 

État partie aux principaux traités internationaux relatifs aux droits de l’homme, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP, 1966)[1], la Convention sur les droits politiques de la femme (CDPF, 1953), la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF/CEDAW, 1979)[2], la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CEDR, 1965, ratifiée en 2010) et la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH, 2006, ratifiée en 2011)[3], le Pakistan n’a pas signé les protocoles facultatifs des conventions susmentionnées, ce qui permet aux comités des Nations Unies compétents d’accepter et d’entendre les plaintes individuelles, plaintes qui peuvent tout à fait concerner des violations du droit de participer à la vie politique, notamment sur la base de l’article 25 du PIDCP susmentionné[4].

 

Dans l’attente de l’adoption de la loi sur les personnes handicapées, les droits politiques des personnes handicapées ne sont pas encore inscrits dans le cadre juridique national, un projet de loi sur les personnes handicapées étant actuellement en cours d’examen. Pour mention, la CDPH n’a pas encore été incluse dans les conventions pertinentes du système de préférences généralisées (SPG+, accord de facilitation des accords commerciaux) auxquelles le Pakistan est lié.

 

Dispositions dans l’ordre juridique interne portant sur la participation politique

 

Un certain nombre de libertés individuelles et collectives sont consacrées par la Constitution pakistanaise de 1973. Les articles 8 à 28 de la Constitution traitent spécifiquement des droits de l’Homme : le droit des individus à être traités conformément à la loi (article 4), le droit à la sécurité (article 9), le droit à un procès équitable (article 10A), la liberté de réunion (article 16), la liberté d’association (article 17) et la liberté d’expression (article 19). La Constitution garantit l’égalité de tous les citoyens et interdit la discrimination fondée sur le genre (art. 25) et prévoit la pleine participation des femmes à la vie nationale (art. 34).

 

Si la Constitution pakistanaise consacre ces droits fondamentaux, il n’en reste pas moins que la sensibilisation, la compréhension et la protection des droits fondamentaux restent faibles parmi la population et les duty bearers(ieles représentants de l’État). Ce déficit de compréhension et de sensibilisation sur ces droits politiques fondamentaux constitue un véritable enjeu pour leur mise en œuvre effective, sur fonds de lutte contre la violence sectaire de plus en plus prégnante, du terrorisme et de la discrimination spécifique ciblant des groupes vulnérables. Les politiques de protection et de promotion des droits de l’homme sont rares et, lorsqu’elles existent, elles sont plutôt mal appliquées, malgré l’adoption d’un plan d’action pour les droits de l’homme au Pakistan en février 2016[5].

Participation et représentation des femmes : des efforts juridiques louables sans effet probant.

 

Le statut des femmes au Pakistan varie considérablement selon les couches sociales, les provinces, les milieux ruraux ou urbains et la force des liens tribaux/familiaux (biradari). Les femmes ne sont pas dûment représentées dans les fonctions clés de la gouvernance démocratique (police, justice, représentation politique) et sont le plus souvent exclues des processus décisionnels formels. Elles sont actuellement sous-représentées en tant que représentantes élues, candidates et électrices, ainsi que dans l’administration électorale. Avec 20,2% de femmes à la prochaine Assemblée nationale de 2018 (0,4 point de pourcentage de moins qu’en 2013), le Pakistan n’atteint pas le seuil minimum de 30 % de femmes élues fixé par le Programme d’action de Pékin de 1995, auquel le Pakistan a adhéré.

Le Pakistan se classe 94e sur 193 pays en ce qui concerne la représentation des femmes au parlement dans le monde entier[6]. Quant à l’Indice d’inégalité de genre, en 2016, le Pakistan se situait au 147e rang sur 188 pays répertoriés.

Selon les listes électorales définitives, il y a 105 955 407 électeurs inscrits, avec 12 493 117 femmes de moins que les hommes. Les femmes représentent 44% des électeurs, comme lors des élections générales de 2013. Cet écart pourrait s’expliquer par le fait que les femmes sont moins conscientes de leurs droits politiques, surtout en milieu rural. Elles se heurtent encore à d’énormes obstacles pour obtenir leur carte d’identité nationale informatisée (CINI) pour l’inscription sur les listes électorales, y compris les cartes administratives et institutionnelles, en particulier dans les zones rurales.

La Constitution prévoit 60 sièges réservés aux femmes à l’Assemblée nationale, répartis entre les provinces du Pendjab (33 sièges), du Sindh (14 sièges), du Baloutchistan (4 sièges) et du Khyber Pakhtunkhwa (9 sièges)[7].  Les femmes occupant des sièges réservés sont élues indirectement selon un système proportionnel basé sur le nombre de sièges généraux remportés par chaque parti[8]. Les femmes qui se portent candidates se heurtent encore à d’énormes obstacles en termes de participation égale au processus électoral, notamment du fait de défis administratifs et institutionnels pour obtenir leur CINI pour l’inscription sur les listes électorales. Le dépôt de 30 000 PKR et de 20 000 PKR pour les sièges de l’Assemblée nationale et des Assemblées provinciales constitue en outre un élément dissuasif majeur qui n’est pas de nature à faciliter les candidatures féminines[9].

La participation des femmes à la vie publique et politique ne figure pas en bonne place dans les médias. Cette faible couverture n’est partagée que par quelques candidates issues de familles politiquement influentes. En outre, certains accords auraient été conclus pour empêcher les femmes de voter dans plusieurs provinces, à l’instar du Khyber Pakhtunkhwa et du Pendjab. Plusieurs candidates ont fait état d’allégations très graves de menaces de harcèlement physique (enlèvement, attaques à l’acide, menaces de mort) et de violences verbales de la part d’agents de partis rivaux pendant la période de campagne.

Bien que 172 femmes se présentaient aux élections aux sièges généraux– une augmentation de 9% par rapport à 2013, seules huit femmes ont été élues contre neuf en 2013 et 16 en 2008.La Commission électorale du Pakistan, qui avait assumé la responsabilité de s’assurer que cinq pour cent des candidats d’un parti pour les sièges généraux sont des femmes (article 206 de la loi électorale de 2017), n’a pas, selon les rapports nationaux et internationaux, abordé la question de façon systématique avec l’ensemble des partis politiques ne remplissant pas cette exigence, faute de mécanisme clair. De même, la loi électorale de 2017 (article 9(1)) prévoyait l’annulation des élections dans une circonscription si le taux de participation des femmes est inférieur à dix pour cent, une disposition qui n’a malheureusement pas fait l’objet d’une application cohérente et uniforme.

Participation des personnes handicapées au processus électoral : une communauté encore invisible

Les personnes handicapées sont actuellement sous-représentées en tant que représentants élus, candidats et électeurs, ainsi que dans l’administration électorale. Ils se heurtent à de nombreux obstacles en termes de participation au processus électoral : les procédures d’inscription pour une CINI[10]; le droit de participer pleinement aux élections en tant que candidats et électeurs ; le droit d’accès physique aux administrations et aux bureaux de vote de façon autonome, le droit d’accéder à l’information électorale et celui de recevoir l’assistance d’une personne de son choix lors du vote. Les procédures de vote par correspondance n’étaient pas claires et n’ont pas été rendues publiques en temps utile et de façon adaptée aux personnes handicapées. Par conséquent, les personnes handicapées n’ont pas pu saisir cette opportunité pour voter. Les femmes handicapées sont souvent confrontées à une double discrimination.

Selon le recensement de 2017, il y a plus de 3,3 millions de personnes handicapées au Pakistan. Plus de 80% vivent au Pendjab et au Sindh. Les deux tiers de la population handicapée vivent dans les zones rurales. Selon le recensement de 2017, sur les 3,3 millions de personnes handicapées, seules 165 927 sont inscrites sur les listes électorales (0,15 % de l’ensemble des électeurs inscrits sur les listes électorales définitives). En outre, aucune campagne d’information des électeurs dans les médias n’était spécifiquement adaptée aux personnes handicapées.

Le jour du scrutin du 25 juillet 2018, les électeurs handicapés ont encore eu des difficultés à accéder aux bureaux de vote.12 % seulement des bureaux de vote dans le pays garantissaient un accès indépendant aux personnes handicapées par le biais de rampes ou de mesures supplémentaires. Seuls trois candidats handicapés se sont présentés à ces élections (environ 0.02% du nombre global de candidats). Aucun n’a été élu.

Participation des minorités religieuses ethniques : une participation qui recule du fait du contexte sécuritaire  

Le Pakistan reste le creuset d’une mosaïque de diverses minorités ethniques et religieuses, dont certaines (en particulier les Chiites, les Hazara, les Chrétiens, les Hindous et les Ahmadis) sont les principales cibles de la discrimination, ainsi que de la violence sectaire et religieuse, et ce malgré les engagements internationaux du Pakistan et les garanties juridiques inscrites dans la Constitution, y compris la liberté de religion. Les attaques contre les lieux de culte et les conversions forcées font partie des violations fréquemment subies par les minorités religieuses. La communauté chiite Hazara de Quetta reste particulièrement vulnérable, suivie par les adeptes du soufisme.

Les minorités représentent 3,4% de la population totale. Selon le Bureau des statistiques du Pakistan, les Ahmadis représentent 0,22% de la population. Il y a aussi 2,5 millions de Chrétiens, soit 1,59% de la population totale ; les Hindous représentent 1,60%. À cela s’ajoutent également les communautés Chiite, Sikh, Farsi, Baha’i, Bouddhiste et Jaïn. Bien qu’ils soient répartis dans tout le pays, la majorité des non musulmans vivent dans quelques provinces[11]. Les groupes ethniques sont divers au Pakistan. Ils comprennent des groupes ethniques et autochtones tels que les Koochis (nomades), Rebari, Bakarwal, Kehal, Jogi, Kabootra, Sanyasi, Baloch et Kalash. Il n’existe pas de statistiques officielles concernant ces groupes et il n’existe pas de système de sièges réservés aux minorités ethniques. Les Hazaras sont un groupe ethnique basé principalement en Afghanistan, avec des communautés au Pakistan allant de 650,000 à 900,000 personnes. La majorité, soit environ 500 000 personnes, vivent à Quetta.

En ce qui concerne le droit international, l’article 2 du PIDCP garantit l’égalité des droits à tous les citoyens du Pakistan « sans distinction de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou autre, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation« . L’article 18 garantit la liberté de pensée, de conscience et de religion et interdit la « coercition religieuse ». La Constitution prévoit la liberté de religion et exige de l’État qu’il protège les droits des minorités (articles 20 et 36 de la Constitution)[12].  La liberté d’expression est soumise à la « gloire de l’Islam » (articles 2, 19 et 41)[13]et peut être restreinte par des lois sur le blasphème[14].

3,63 millions d’électeurs issus de minorités religieuses ont été inscrits sur les listes électorales (1,77 millions d’électeurs hindous, 1,64 millions d’électeurs chrétiens, plus de 167,500 électeurs Ahmadis), contre 2,77 millions en 2013. L’article 51(4) de la Constitution précise qu’il existe dix sièges réservés pour les non-musulmans[15]. Malgré une augmentation de 30% du nombre d’électeurs non-musulmans (3,63 millions contre 2,7 millions en 2013), seuls 44 candidats se sont présentés aux dix sièges de l’Assemblée nationale pour les non musulmans, soit une baisse de 38% par rapport aux élections de 2013, en partie à cause de l’espace actuel réduit pour la liberté d’expression et de croyance. Le système d’attribution des sièges (les partis politiques élus par l’électorat général choisissent leurs représentants des minorités sans qu’ils soient directement élus) ne permet pas une représentativité effective des non-musulmans si leur représentant élu n’est pas lié à une circonscription.

Les Ahmadis[16]sont toujours victimes de discrimination dans l’ensemble du processus électoral, en raison de leur rejet du caractère définitif de la prophétie de Mahomet, ce dernier étant considéré comme le sceau des prophètes. Ils sont inscrits sur une liste électorale distincte depuis 1985. Refusant de ne pas être considérés comme des croyants musulmans, ils refusent de participer aux élections depuis lors. Depuis mars 2018, au moins cinq incidents de harcèlement ou de violence contre des Ahmadis ont été signalés au Pendjab, le dernier en date étant le 6 juillet 2018, ciblant un couple ahmadi à Gujranwala. En raison de l’extrême sensibilité de la question, la privation du droit de vote des Ahmadis n’est guère abordée dans les médias, ni dans les manifestes des partis politiques.

Le fait que les Ahmadis sont essentiellement contraints de choisir entre la liberté de croyance et leurs droits civils et politiques en tant que citoyens constitue une violation grave du droit international(principalement l’article 2 du PIDCP) et une privation évidente du droit de vote des 167,500 électeurs Ahmadis dans un environnement de violence sectaire généralisée.

La participation de la communauté transgenre au processus électoral : des avancées, malgré les enjeux sécuritaires sur le plan individuel

La loi pakistanaise définit une personne transgenre dans  » le sens le plus profond et individuel d’une personne comme étant un homme, une femme ou un mélange des deux, ou aucun des deux ; cela peut correspondre ou non au sexe assigné à la naissance « . Le Pakistan a reconnu les transgenres comme un troisième sexe en 2009 et leur a accordé le droit de vote et de se présenter aux élections en 2013. En outre, ils ont obtenu le droit de s’inscrire en tant que troisième sexe sur leur CINI en 2012. Toutefois, si les dispositions juridiques relatives à la non-discrimination, y compris les articles 25 à 27 de la Constitution, interdisent la discrimination fondée sur la race, la religion, la caste, le genre, le lieu de résidence ou de naissance, ces dispositions ne traitent pas de la discrimination fondée sur l’identité de genre et/ou l’orientation sexuelle. Le Pakistan a adopté, au cours du mois de mai 2018, la loi sur les personnes transgenres (protection des droits), qui garantit aux transgenres le droit de vote (article 10) ainsi que le droit d’exercer une fonction publique (article 11) ou de se réunir (article 13), ce qui est considéré comme une décision historique.

Malgré ces accomplissements juridiques, les personnes transgenres se heurtent encore à divers obstacles qui entravent leur capacité à exercer leur droit de vote lors des élections. Ils continuent d’être victimes de discrimination et de harcèlement de la part de la société. Les communautés transgenres dépendent largement d’un moyen de subsistance fondé sur des rôles sociaux spécifiques (par exemple, chanter et danser lors des mariages et des célébrations de naissance). Ils vivent principalement dans les zones urbaines du Pendjab et du Sindh.

Le recensement de 2017 n’a pas réussi à répertorier toutes les personnes transgenres (10,418 transgenres pour une communauté de plusieurs centaines de milliers de personnes dans tout le Pakistan). À l’origine, treize candidats transgenres étaient en lice. Huit d’entre eux ont dû se retirer car ils n’étaient pas en mesure d’obtenir les 30,000 PKR de frais de dépôt nécessaires pour présenter leur candidature. Ainsi, seuls cinq candidats transgenres (trois pour les sièges nationaux et deux pour les sièges provinciaux) ont participé aux élections parlementaires du 25 juillet 2018, et ont été confrontés à une concurrence féroce, à la diffamation et aux menaces des partis rivaux par le biais des réseaux sociaux, ainsi qu’à un harcèlement grave. Aucun n’a été élu.

 Conclusion

La participation effective des groupes sous-représentés de la société pakistanaise aux processus électoraux reste donc un objectif à réaliser. Un vœu pieu, qui doit d’abord passer par un recensement plus inclusif de la population pakistanaise en amont des processus électoraux. Il y aurait en effet entre 18 et 25 millions de personnes handicapées (contre 3,3 millions enregistrées au recensement de 2017) et plusieurs centaines de milliers de transgenres alors que seulement plus de 10 000 ont été enregistrées durant le même recensement de 2017). À ce recensement plus inclusif s’ajoute un problème de taille, celui du manque de démocratie participative et d’inclusivité au sein même des partis politiques(même si certains partis politiques, à l’instar du Parti du peuple pakistanais (PPP), portent davantage d’attention sur la question des droits politiques des femmes et des minorités ethniques, religieuses et sexuelles.) Sans engagement réel sur cet impératif d’inclusivité de la part des partis politiques et sans un mécanisme de sanctions qui pousse ces partis à respecter strictement des mesures positives (telles que les quotas ou les pourcentages de présentation de candidats de telle ou telle minorité), la démocratie participative au Pakistan, comme objectif à atteindre, ne restera qu’une vaine utopie.

 

[1]Le Pakistan a signé le PIDCP en 2008 et l’a ratifié en 2010.

[2]Le Pakistan a accédé à la CEDAW en 1996. L’article 7 concernant la vie publique et politique rappelle que les États parties doivent « prendre toutes les mesures appropriées pour éliminer la discrimination à l’égard des femmes dans la vie politique et publique du pays ».

[3]Le Pakistan a ratifié la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH) en juillet 2011, sans aucune réserve. Cette Convention (art. 29) exige des États parties qu’ils « veillent à ce que les personnes handicapées puissent participer effectivement et pleinement à la vie politique et publique sur la base de l’égalité avec les autres, directement ou par l’intermédiaire de représentants librement choisis, y compris le droit et la possibilité pour les personnes handicapées de voter et d’être élues« .

[4]Lors de la ratification du PIDCP, le Pakistan a exprimé des réserves sur plusieurs articles du Pacte[4], notamment les articles 3 et 25, ainsi que sur la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. Elle a également souligné que l’adhésion à la CEDEF/CEDAW était soumise aux dispositions de la Constitution, à savoir le respect des valeurs, normes et principes islamiques.

[5]Ce plan d’action fait suite à la création en 2015 du Ministère des droits de l’homme, en tant qu’organe institutionnel responsable administrativement des commissions provinciales des droits de l’homme et de la Commission nationale sur la condition de la femme (NCSW, 2000).

[6]Union interparlementaire, Femmes au Parlement, http://archive.ipu.org/wmn-f/classif.htm.

[7]Article 51(3) de la Constitution.

[8]Articles 51(6) et 106(3)(c).

[9]La somme de 30,000 PKR représente deux mois d’un salaire moyen.

[10]Les personnes handicapées peuvent acquérir une CINI spéciale de l’administration en charge de l’état civil avec un logo handicap pour leur participation au processus électoral pour les procédures de vote par correspondance (ballot paper). Pour ce faire, elles doivent obtenir, comme étape préalable, l’établissement d’un certificat spécifique attestant de leur handicap, une procédure qui peut prendre plusieurs mois.

[11]Les Chrétiens au Pendjab (Lahore, Faisalabad, Sialkot), ainsi que dans les provinces de Karachi et de Khyber Pakhtunkhwa ; les Hindous vivent principalement au Sindh et au Baloutchistan ; les Ahmadis au Pendjab, concentrés dans la ville de Rabweh/Chenab Nagar et ses environs ; les communautés Chiites au Gilgit Baltistan et au Baloutchistan ; et les communautés Hazara, principalement au Baloutchistan.

[12]L’article 20 prévoit que tout citoyen a « le droit de professer, de pratiquer et de propager sa religion ».Aux termes de l’article 36, « l’État protège les droits et intérêts légitimes des minorités, y compris leur représentation dans les services fédéraux et provinciaux« .

[13]Article 19 de la Constitution, La liberté de parole et d’expression est « sous réserve de toute restriction raisonnable imposée par la loi dans l’intérêt de la gloire de l’Islam…. « .

[14]Selon le code pénal et les lois sur le blasphème, les peines pour les personnes reconnues coupables de blasphème vont de sept ans d’emprisonnement pour des paroles ou des actes visant à inciter à la haine religieuse à la peine capitale pour « diffamation du prophète Mahomet ».

[15]Sur les dix sièges réservés à l’Assemblée nationale, il y en a six pour les Hindous et quatre pour les Chrétiens.

[16]Les Ahmadis (aussi appelés péjorativement Qadianis ou Lahoris) suivent la voie prophétique de leur fondateur, Mirza Ghulam Ahmad (1835-1908). À l’origine, la plupart étaient basés à Qadian, en Inde, avant l’indépendance, mais après la partition de 1947, ils ont émigré au Pakistan et ont habité dans une ville du Pendjab, Rabweh/Chenab Nagar. Les Ahmadis rejettent le caractère définitif de la prophétie de Mahomet, qui est une question centrale de la controverse pour les défenseurs de l’islam orthodoxe et la définition de ce que signifie être musulman, conformément à l’article 260(3)(a) de la Constitution. Le Pakistan compte la plus grande population ahmadie du monde. Bien que leur nombre exact soit inconnu, les estimations suggèrent qu’il y en a plusieurs centaines de milliers. Les Ahmadis comptent parmi les communautés les plus persécutées du pays, qu’il s’agisse d’acteurs étatiques ou non étatiques, et nombre d’entre eux sont contraints de dissimuler leur foi par crainte d’attaques et de plaintes sur la base des lois sur le blasphème

Nordine DRICI

Directeur de ND Consultance et Président de Planète Réfugiés – Droits de l’homme

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